Posto un mio recente articolo [1] sul tema della gestione dei fondi strutturali che l’Europa assegna alle regioni italiane, argomento spesso fonte di grandi polemiche. Molti ricorderanno l’entrata a gamba tesa da parte del Ministro Tremonti sugli amministratori delle regioni del Mezzogiorno, definiti “cialtroni” a causa dei ritardi nella spesa delle risorse UE. In questi giorni il Governatore Gianni Chiodi ha affermato che la regione Abruzzo è la prima del sud per capacità di spesa dei fondi europei. Ma questa affermazione corrisponde a verità? Cosa dicono i dati reali e le fonti ufficiali?
Per prima cosa occorre evidenziare come, dal punto di vista della programmazione 2007/2013 dei fondi strutturali europei (cioè quelli destinati ad intervenire sulla struttura e sulla coesione socio economica dei territori), la nostra regione sia stata inserita da Bruxelles nel cosiddetto obiettivo “Competitività Regionale ed Occupazione”[2], insieme alle altre regioni del Centro Nord (oltre al Molise e alla Sardegna). Questo perché, al momento della definizione della nuova programmazione da parte degli organismi comunitari, l’Abruzzo risultava essere in linea (in termini di PIL pro capite) con la media europea e quindi andava giustamente annoverato tra le regioni sviluppate, italiane ed europee.
Da ciò si deduce immediatamente che confronti e paragoni andrebbero fatti con le regioni appartenenti a questo raggruppamento e non con le aree del Mezzogiorno d’Italia, che sono incluse in un altro obiettivo, denominato “Convergenza”, proprio perché accomunate da livelli di sviluppo inferiori alla media comunitaria e bisognose di un sostegno finanziario (maggiore) finalizzato a favorirne una transizione verso livelli di sviluppo in linea con la media UE.
Per capire come stanno le cose è necessario sapere anche che, a livello regionale, l’Abruzzo utilizza attraverso due distinti Programmi Operativi Regionali (POR) i fondi strutturali perseguendo:
- il rafforzamento della competitività e dell’attrattività, attraverso l’impiego del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) per l’innovazione, la società della conoscenza, l’imprenditorialità, la protezione dell’ambiente e la prevenzione dei rischi;
- l’adattabilità, dei lavoratori e delle imprese, e lo sviluppo del mercato del lavoro per rafforzare l’inclusione sociale, finalità specifiche del Fondo Sociale Europeo (FSE), in linea con la Strategia Europea per l’Occupazione.
Facendo riferimento ai dati forniti dall’IGRUE (Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea presso la Ragioneria Generale dello Stato) è possibile verificare come per l’obiettivo competitività il livello di attuazione complessivo (quindi per tutta l’area centro nord) al 31/08/2010 degli interventi comunitari cofinanziati dal Fondo Sociale Europeo è pari al 16,33% degli stanziamenti complessivi, essendo stati spesi in valori assoluti 1.246,99 Ml di euro, a fronte di oltre 2.456,15 Ml di euro di impegni giuridicamente vincolanti assunti entro tale data. Il valore degli impegni risulta pari al 32,03% del contributo totale complessivo delle risorse finanziarie per il periodo di programmazione 2007/2013.
Sempre secondo l’IGRUE, se si confronta l’attuazione ad oggi con quella dello stesso periodo della programmazione 2000/2006 “si denotano livelli di spesa ed impegni significativamente inferiori. Sicuramente alcune situazioni interne ed esterne alla gestione, quali la proroga della chiusura della programmazione 2000/06, la crisi economica e l’incertezza delle prospettive economiche e finanziarie hanno avuto un impatto negativo sulla spesa. Tuttavia non può non evidenziarsi come i ritardi sono abbastanza preoccupanti.”
Per quanto riguarda i pagamenti per programma operativo FSE, in sei hanno superato il valore medio di attuazione pari al 15,71%, mentre i restanti undici sono sotto tale valore. Sul versante degli impegni si evidenzia la buona performance dei Programmi Operativi (PO) della provincia autonoma di Trento (circa il 65% in termini di impegni e il 29% di pagamenti) e del Veneto (49% di impegni e 22,41% di pagamenti). Il POR FSE Abruzzo è in enorme ritardo, ultimo tra le 16 regioni inserite nell’obiettivo competitività, sia per gli impegni (5,97%) che per i pagamenti (0,09%). Per avere un’idea del ritardo, la Sardegna, che è penultima, ha impegnato e speso circa il 18% delle risorse.
Fondo strutturale | Valore di attuazione % | Migliore performance % | Regione Abruzzo | |||||
Impegni % | Pagamenti % | Impegni % | Pagamenti % | PO | Contributo totale in € 2007 - 2013 | Impegni % | Pagamenti % | |
FSE | 32,03 | 16,33 | 65,04 | 28,95 | Trento | 316.563.222,00 | 5,97 | 0,09 |
FESR | 26,59 | 12,81 | 29,72 | 16,34 | Piemonte | 345.369.139,00 | 14,11 | 5,65 |
Per il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), il livello di attuazione complessivo al 31/08/2010 degli Interventi comunitari cofinanziati per l’obiettivo competitività è pari all’12,81% degli stanziamenti complessivi, essendo stati spesi in valori assoluti 1.062,64 Ml di euro, a fronte di oltre 2.174,43 Ml di euro di impegni giuridicamente vincolanti assunti entro tale data. Il valore degli impegni risulta pari al 26,59% del contributo totale complessivo delle risorse finanziarie per il periodo di programmazione 2007/2013.
Per quanto riguarda i pagamenti per singola regione, in otto hanno superato il valore medio di attuazione dell’12,81%, mentre le restanti otto sono sotto tale valore. Anche per il programma cofinanziato dal FESR il Programma Operativo dell’Abruzzo presenta un ritardo di attuazione: gli impegni sono pari al 14,11% e i pagamenti effettivi al 5,65%. Peggio hanno fatto solo il Friuli Venezia Giulia e il Molise, che hanno impegnato rispettivamente il 10,29% e l’8,21%, ma hanno comunque speso di più; infatti i pagamenti ammontano a circa il 7% per entrambe le regioni. Sul versante degli impegni si evidenzia una buona performance del Programma Operativo della regione Piemonte.
Conclusione: confrontato, come si dovrebbe, con le regioni del centro/nord, l’Abruzzo non è certamente primo per capacità di impiego complessivo dei fondi europei.
Se anche si volesse seguire il ragionamento del Presidente Chiodi, che confronta l’Abruzzo con le regioni del Sud dell’obiettivo convergenza (Campania, Puglia, Calabria e Sicilia, a cui si aggiunge la Basilicata, ammessa a beneficiare di questo obiettivo a titolo transitorio) si nota che:
- per il FSE, solo la Sicilia ha fatto peggio dell’Abruzzo facendo registrare poco più del 2% in termini di impegni e pagamenti. Tutte le altre regioni hanno performance nettamente migliori;
- per il FESR, in termini di impegni l’Abruzzo supera sì Campania, Sicilia e Puglia ma è dietro a Calabria e Basilicata; mentre, in termini di pagamenti effettivi risulta essere penultimo, seguito solo dalla Campania.
Conclusione: anche se paragonato con le regioni del sud, l’Abruzzo non è affatto primo per capacità di impiego complessivo dei fondi europei.
Fondi strutturali – obiettivo convergenza: tabella di attuazione finanziaria al 31/08/2010 per regione[4]
REGIONE | FESR | FSE | ||
Impegni % | Pagamenti % | Impegni % | Pagamenti % | |
Campania | 9,98 | 3,81 | 6,68 | 2,37 |
Calabria | 30,68 | 6,62 | 13,22 | 7,73 |
Sicilia | 10,43 | 6,18 | 2,31 | 2,26 |
Basilicata | 23,66 | 15,61 | 23,36 | 14,50 |
Puglia | 11,05 | 6,59 | 9,51 | 6,09 |
Abruzzo[5] | 14,11 | 5,65 | 5,97 | 0,09 |
I pesanti ritardi accumulati rischiano di far perdere all’Abruzzo ingenti risorse per la regola del disimpegno automatico che prevede come i fondi “debbano tornare indietro a Bruxelles” nel caso in cui non vengano spesi entro i due anni successivi alla data di impegno.
Tale pericolo è stato scongiurato per i fondi del 2007 (quelli non spesi si sarebbero disimpegnati al 31/12/2009) grazie all’intervento del Parlamento Europeo e del Consiglio che a causa della crisi finanziaria globale hanno di fatto prorogato[6] l’orizzonte temporale entro il quale spendere le risorse. Ma cosa accadrà in seguito?
Tra l’altro il problema del disimpegno e quindi della perdita di fondi riguarda anche altri fondi europei utilizzati dall’Abruzzo, ad esempio quelli che finanziano il piano di sviluppo rurale regionale[7]. Secondo una recente ricostruzione, l’Abruzzo rischia di perdere per il 2010 circa 6 milioni di euro (che però si portano dietro anche una quota di cofinanziamento nazionale che sommata agli investimenti privati non realizzati determinerebbe una perdita molto superiore). Nell’area centro nord altre quattro regioni sono a rischio disimpegno: Lazio, Molise, Piemonte e Sardegna.
Programmazione sviluppo rurale 2007/2013: rischio disimpegno[8]
REGIONE | SPESE DA REALIZZARE ENTRO IL 31/12/2010 | ||
Spesa pubblica | FEASR a rischio disimpegno automatico % | ||
Valori assoluti | % | ||
Abruzzo | 13.400.548,64 | 6.046.560,09 | 3,25 |
Lazio | 42.666.990,78 | 19.242.824,05 | 6,06 |
Molise | 7.931.801,57 | 3.568.702,75 | 3,82 |
Piemonte | 16.635.772,08 | 7.547.445,17 | 1,70 |
Sardegna | 2.565.875,12 | 1.141.508,76 | 0,20 |
Alla fine la domanda sorge spontanea: come mai l’Abruzzo non riesce a spendere in modo ottimale i fondi a gestione indiretta ricevuti dall’Unione Europea? Nei rapporti di monitoraggio dell’IGRUE viene sottolineato che il ritardo dell’Abruzzo dipende dal sisma del 6 aprile 2009. Ma siamo sicuri che sia tutta colpa del terremoto? Probabilmente altre cause concorrono e probabilmente pesano in maniera determinante sulle basse performance dell’Abruzzo (ma anche di altre regioni).
Occorre osservare come il problema dell’impiego dei fondi europei sia non solo quantitativo ma anche e soprattutto qualitativo (quali sono gli impatti generati dai progetti finanziati in termini di reddito, occupazione, miglioramenti ambientali e sociali? I destinatari delle azioni hanno effettivamente migliorato la loro condizione? …). Inoltre, il tema dei fondi europei non si esaurisce con i fondi strutturali o quelli destinati allo sviluppo rurale ma riguarda anche i cosiddetti fondi tematici[9] (gestiti direttamente dalla Commissione europea o da Agenzie esecutive delegate) rispetto ai quali la situazione è doppiamente critica: sia per la scarsa partecipazione da parte delle organizzazioni pubbliche e private (nazionali e abruzzesi in particolare) che per la carente qualità progettuale delle proposte presentate; per i fondi tematici si potrebbe dire che “i soldi non partono proprio da Bruxelles”.
Un recente rapporto[10] ha identificato, per i fondi strutturali, i seguenti limiti:
- tecnici ed amministrativi. In particolare: lentezza del ciclo progettuale, doppio grado di giudizio nei ricorsi amministrativi, aiuti “a pioggia” strategicamente poco incisivi, discontinuita` politica e amministrativa, scarsa assistenza tecnica ai progetti, scarsa capacita` progettuale e di gestione, frammentarieta` delle competenze nella pubblica amministrazione e complessita` dei procedimenti amministrativi, errori e irregolarita` nei progetti;
- limiti di coordinamento. In particolare: disallineamento delle priorita` tra autorita` centrali e autorita` locali, debolezza del coordinamento centrale;
- limiti culturali e di informazione, ad esempio cultura del controllo e della valutazione.
SI tratta di una serie di temi certamente di rilievo anche per la nostra regione, sui quali occorre intervenire in modo deciso anche tenendo conto delle possibili soluzioni identificate nel rapporto citato. Il recente regolamento regionale per la corretta gestione e trasparenza dell'uso dei fondi comunitari va nella giusta direzione, ma non è assolutamente sufficiente per migliorare la situazione.
[1] Mauro Vanni è Project manager del Consorzio Civica (www.civica.cc) e Presidente di ITACA (www.associazioneitaca.org).
[2] L’Abruzzo è inserito anche nell’obiettivo cooperazione territoriale, per cui beneficia di una serie di programmi cofinanziati dal FESR per la cooperazione transfrontaliera (IPA CBC), transnazionale (MED e SEE) e interregionale (Interreg IVC, ESPON, URBACT, INTERACT). L’IPA Adriatic Cross Border Cooperation è tra l’altro gestito dalla regione Abruzzo e su di esso si sono recentemente appuntate diverse critiche per i ritardi nella gestione del programma: il primo bando è scaduto il 28 ottobre 2009 e ad oggi non sono stati ancora definiti i progetti finanziati. In ogni caso, il presente contributo non prende in considerazione i citati strumenti di finanziamento.
[3] Fonte: MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, DIPARTIMENTO DELLA RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO - Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea MONITORAGGIO INTERVENTI COMUNITARI PROGRAMMAZIONE 2007/2013 OBIETTIVO COMPETITIVITA’ Attuazione finanziaria, situazione al 31 agosto 2010 Sistema Nazionale di Monitoraggio del Quadro Strategico Nazionale 2007/2013, pubblicato a ottobre 2010.
[4] Non vengono considerati i Programmi Operativi Interregionali (POIN) cofinanziati dai fondi strutturali.
[5] Come detto l’Abruzzo non rientra nell’obiettivo convergenza. L’inserimento nella tabella è legato alla necessità di comparare i valori con i territori del sud Italia.
[6] Regolamento n. 539 del 16 giugno 2010, che modifica anche l’art. 93 del Regolamento (CE) 1083/2006 del Consiglio.
[7] FEASR – Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale.
[8] Elaborazione Rete Rurale Nazionale su dati AGEA.
[9] Si tratta di programmi di finanziamento utilizzati per favorire l’implementazione delle politiche comunitarie nei diversi ambiti: ambiente, cultura, educazione ed istruzione, imprese, ricerca e sviluppo, societàdell’informazione,…
[10] Senato della Repubblica: indagine conoscitiva sui profili di utilizzo e controllo dei fondi comunitari in Italia - DOCUMENTO APPROVATO DALLA 14ª COMMISSIONE PERMANENTE (Politiche dell’Unione europea) nella seduta del 18 novembre 2009 Relatori FONTANA e SANTINI.
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